多位学者建议，加强各部门间的协调配合，重视综合治理、综合施策，尽快将《殡葬管理条例》上升为法律，对殡葬领域存在的问题进行全面系统规范。

“如果是商业墓地，天价墓、活人墓都不是乱象，但公营墓地不能商业化。”日前，民政部等9部委联合印发《全国殡葬领域突出问题专项整治行动方案》（简称《方案》），对此，中国行政体制改革研究会行政文化委员会副秘书长、北京大学政府管理学院副教授白智立说，商业墓地属于市场行为，可以市场说了算，但公营墓地必须充分体现公共性。

在白智立看来，此次《方案》应该重点整治殡葬行业中介于公营墓地和商业墓地之间的非公非商或半公半商的“灰色墓地”，“‘灰色墓地’才是殡葬行业治理遇到的最大难题。”

武汉大学法学博士任颖说，此次《方案》聚焦殡葬领域群众反映最强烈、媒体曝光最集中的突出问题，部署开展系统性专项整治工作适逢其时，应该更进一步加强重点领域和薄弱环节的治理，从而通过常态化机制的建立带动整个行业规范运行。

两个突出问题

此次《方案》，整治的问题具体分为两大类，10种情形。一是公墓建设运营中的违法违规行为。二是殡葬服务、中介服务及丧葬用品销售中的违法违规行为。

在任颖看来，这两大类行为都包括违法行为、涵盖违规行为，但侧重点不同。前者侧重对公墓建设与运营的规范，后者侧重对殡葬领域相关用品及服务进行规范。前者在此次殡葬领域突出问题专项整治行动中，具有基础性，后者具有衍生性。

中国行政法研究会理事、天津师范大学法学院教授郭庆珠认为，《方案》确定的行为有三方面特点：一是违法违规情况突出，具有违法性；二是乱象形式具有多元性；三是乱象的出现具有多发性。“乱建、乱卖、乱收费等行为，对殡葬业的侵害已是全方位、立体化的。”

据了解，我国殡葬管理领域的最早立法是1985年2月8日国务院发布的《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，该法在1997年7月21日国务院颁布《殡葬管理条例》后失效。

据河海大学法学院教授王春业观察，由于殡葬行业本身的特殊性和复杂性，我国相关部门已经多次发文对殡葬行业乱象进行过专项整治活动。

白智立认为，这种治理方式涉及面广，应给予积极评价。但仅用3个月时间进行集中治理，时间紧、任务重，且在全国范围开展，涉及部门多，能否有效完成整治工作，以及实现方案所说治标治本目标，还有待实践检验。

监管有待加强

尽管《方案》列举了10种违法违规行为，但王春业认为，除此之外，殡葬行业存在的腐败问题也不容忽视，“大到墓园石料、棺木购进，小到骨灰盒采购、鲜花配送，殡葬服务中大大小小的有权者无不‘雁过拔毛’、中饱私囊，甚至有的明目张胆向供货商索贿、受贿。”

在王春业看来，当前，殡葬行业两个问题最突出：一是殡葬费用，二是墓地问题。殡葬费用问题主要是指殡葬过程中的各种不合理收费；墓地问题，主要是部分地区出现墓地价格超过当地房价，一坟难求，还有二次土葬导致的墓地资源浪费等。

白智立认为，目前，我国殡葬业还不够发达和成熟，需要认真培育。众多老人修建活人墓以及出现天价墓地，也是人们对当前殡葬现状抱有强烈危机感所致。这主要是因为墓地和殡葬作为公共产品和公共服务的色彩被弱化了，现在墓地成了非常紧俏奇缺的“商品”。

白智立表示，改变这种现状，应该加强殡葬行业制度建设、政府支持及有效监管，让殡葬业作为提供殡葬公共服务的最主要职能，能够更好地满足人民群众对美好生活的希冀。

任颖以为，当前，我国殡葬行业存在的主要问题在于定价机制不规范、监管力度不够。在她看来，随着《中华人民共和国行政许可法》的实施，殡葬市场放开，民政部门不再对殡葬用品和服务前置审批，导致经营者数量大增，出现了许多未经工商注册登记的殡葬公司。

任颖说，作为经营性机构，这些公司对殡葬用品及服务的定价遵循市场规律，但其并未将相关殡葬用品及服务价格公开，这让供需双方信息不对称，为其恶意加价留下了灰色地带。

任颖建议，在殡葬市场放开后，我国相关部门应加强监管。但目前仅对基本丧葬用品做了最高限价，这使得其他用品及殡葬服务成了殡葬公司用以牟取暴利的工具。这种变相的行业性垄断与我国厚葬传统观念相互交织，形成了攀比风，也给炒墓者提供了投机机会。

郭庆珠认为，殡葬行业和一般行业不同，其管理涉及非常复杂的价值因素，如传统礼仪价值、市场竞争、利益价值、社会秩序价值等，它对行政机关的监管提出了极大挑战。同时，部分人法律意识不强、受利益驱使而从事扰乱殡葬秩序的行为值得警惕。

郭庆珠建议，在惩治违法、违规行为的同时，要重视制度建设，比如探索建立殡葬领域不良企业或单位黑名单制度，完善法规制度，强化行业自律，健全殡葬服务体系，保障和改善殡葬公共服务供给，尽快形成规范和加强殡葬管理工作的长效机制。

郭庆珠说，要重视综合治理、综合施策，强调各部门间的协调配合。殡葬业乱象涉及众多利益相关方，社会关系复杂，如何统一行动，形成治理整顿的合力非常重要。在整顿过程中，也要重视调查研究和客观情势评估，强调舆论引导，保障公众知情权和参与权的实现等。

行政法治建设有待完善

收缴焚烧、强行起棺、严厉打击取缔非法生产、销售棺材并遏制土葬用品流通……2018年4月，江西上饶市正式推开殡葬改革，提出要确保可视范围内没有乱埋乱葬坟墓、2020年年底前全市火化率达到100%。

据《法制日报》等媒体报道，一个多月时间，上饶市至少收缴、焚烧5000余副棺木。如此剧烈、快速、强力的推进殡葬改革引发了广泛热议。有人把其与“河南周口平坟”类别。

“这反映了行政法治建设有待完善。”任颖说，根据行政法的基本原则，行政行为不仅要严格遵守合法行政原则，而且要遵循合理行政原则，以公平公正、考虑相关因素、比例原则为指导，采取必要、适当的措施和手段实施行政管理，应避免采用损害当事人权益的方式。

任颖说，2012年国务院将《殡葬管理条例》第20条规定“对于拒不改正的，可以强制执行”，修改为“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”这是我国法治建设的重要进步。

但针对当下群众反映强烈的殡葬行业突出问题，该条例中有关责任条款及罚则的规定已与社会发展不相适应，亟须做出相应修改。任颖建议，条例应该明令严禁传销和炒买炒卖墓穴及活人墓等的界定标准，并制定具有可操作性的殡仪执法制度。

在任颖看来，尽管民政部在1998年下发的《关于进一步加强公墓管理的意见》中规定“严禁传销和炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位”，但它仅为规章，规范效力层次较低。

郭庆珠说，删除《殡葬管理条例》中“强制执行”的规定，是为了和上位法《中华人民共和国行政强制法》规定相一致。“根据行政强制法的规定，行政强制执行只能由法律规定，《殡葬管理条例》作为法规不能授予行政机关强制执行权。”

郭庆珠认为，从立法层面看，我国殡葬管理制度还有很大的改进空间：

一是现行条例规定内容较粗疏，应加强制度层面建构，比如结合大数据的应用建构黑名单制度，进而更好地预防和规范天价墓、活人墓、违规出售农村公益性墓地等违规行为；更为具体的规定和人民群众的沟通协调机制等，为相关执法提供更充分、具体的立法基础。

二是着力提高行政机关的服务意识和水平，综合规定柔性执法方式和刚性执法方式，增强执法过程的透明性和公开性，充分保障人民群众发表意见的权利和参与权利等，“宜柔则柔，宜刚则刚”，而不是仅仅片面强调刚性执法的作用。

三是通过立法更好地规定不同部门之间的协作机制，发挥综合治理优势，避免出现“多龙治水”“各自为政”的局面。

白智立说，目前，殡葬领域存在的问题，既有殡葬行业的问题，也有政府监管、社会公众自身的问题。殡葬领域的管理本身就是社会治理问题。因此，非常有必要从政府部门、殡葬行业及社会公众之间的有效沟通、合作、互动等角度，营造政策网络，促进社会治理。

白智立认为，从立法层面看，我国亟须制定更高层级的法律规范殡葬行业发展；建立公众能够积极参与和监督的渠道，将相关法律精神贯彻到殡葬公共政策决策执行整个过程；必须理清政府职能与殡葬行业的定位和关系，打破职能部门既是运动员又是裁判员的机制。

郭庆珠表示，问题的根源在于供需不平衡。要化解这个社会矛盾，关键不在于增加供给，而在于如何降低需求。一是可以加大宣传力度，改革丧葬习俗；二是可以通过立法，充分发挥行政指导、行政奖励作用；三是加强对墓地买卖的监管，防止炒作墓地买卖。

王春业说，目前，虽然有9部门的联合专项整治行动方案，但仍属于运动式治理。要真正形成长效的治理机制，必须通过法治方式来实现，尽快将《殡葬管理条例》上升为法律，对殡葬领域存在的问题进行全面系统规范。